TFT 觀點

不患寡患不均—學校的教育資源分配現況

教育資源的分配不僅直接影響教室內的教學品質,也會影響學校治理穩定性,進而影響整所學校實踐優質教育。
教育資源的分配不僅直接影響教室內的教學品質,也會影響學校治理穩定性,進而影響整所學校實踐優質教育。

由前幾篇的討論可知,教育資源的分配規則和現況不僅直接影響教室內的教學品質,也會影響學校治理穩定性,進而影響整所學校實踐優質教育的能力。鑑此,以下將粗分物質資源、人力資源,以及財政資源三類,分段討論台灣教育資源的分配規則與現況。

教育物質資源:城鄉教育資源分配不均

在物質資源的部分,台灣《國民教育法》第十八條第一項1明列國民小學及國民中學設施設備基準,並訂定各級學校應遵循的校園規劃、建築空間及其附屬設備的具體內容即資源使用原則。另外,針對偏遠地區學校在取得教育資源經常面臨的挑戰,《偏遠地區學校教育發展條例2第九條指示各地方主管機關應優先補助偏遠地區學校的數位、藝文、體育、圖書的相關教材教具及硬體設備等基礎教育設施。近年來,教育部也根據該法,逐年編列優渥經費3優化全台偏鄉和非山非市學校設施設備。然PISA20184的跨國教育資源分配調查結果顯示,在台灣較弱勢地區的學校擁有的物質教育資源仍略少於具社經發展優勢的學校。

教育人力資源:偏遠地區學校面臨質量挑戰

在教育人力資源配置上,《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則5名列各校應設置的教育專業人員配置,並規定各校教師數量依班級數而定:每班至少置教師1.65人,全校未達九班者,另增置教師1人。實務上,依班級數和學生數編制人力造成偏鄉小校員額編制不足6卻要承擔和其他學校相同的行政和教學事務,校內教師身兼多職工作負擔沉重。為使學校教師有更多時間投入教學、強化行政減量減輕教學負擔,提升學校人力配置,各單位皆做出相關具體回應:《偏遠地區學校教育發展條例》15放寬偏遠地區國小及國中教師員額編制,應按教師授課節數滿足學生學習節數來訂定a。另外,自108學年度起,教育部國教署7也補助20班以下小校增置學校行政人力,並保障行政職減授課,旨在平衡小校教師的工作負擔,使教師能專注教學。

人力不足時,推閱讀只能蜻蜓點水。

此外,英語8科技9等專業領域教學人力難尋,也是台灣偏遠地區學校重大師資挑戰。以108課綱中強調閱讀素養為例,依據《教育部國民及學前教育署補助國民小學與國民中學推動閱讀作業要點》10,為建立校園優質閱讀氛圍,整合學校閱讀資源,教育部推動公立國民中小學增置圖書館閱讀推動教師。然而,偏鄉中小學圖書館人力和資源都相對匱乏,缺乏專人管理,曾有校長受訪11時表示「人力不足時,推閱讀只能蜻蜓點水。」

教育部為協助偏遠地區推定閱讀教育,整合《教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點》12,自109學年起,申請計畫通過者,可得20萬元補助增列學校於整合校內外資源置圖書館閱讀推動教師b,及辦理校內教師閱讀素養教學之研習或讀書會活動。此一教育人力增置因專款編列,預估符合資格的學校若有申請,大多都能通過,許多教育人員13肯定這樣的政策調整能舒緩偏鄉無正式教師可申請的狀況。

教育財政資源:政府支出面臨分配挑戰

至於教育財政資源方面,我國的教育財政主要屬政府支出,公立學校的經費來源絕大多數仰賴地方政府預算支應,當地方政府的自有財源無法充足供應國民教育所需經費時,則必須轉而仰賴上級政府的補助。這樣的財政制度衍生各式資源分配問題14:一視同仁分配制度未能顧及地方個別需求的導致中央與地方資源之分配不均;大部分教育經費流向公立學校造成私立學校學生的基本權益受損;各地學校各有其不同的環境與特色卻被要求照著政府所規定的同一套預算科目以及金額去執行任務,造成經費缺乏自主彈性空間,無法回應個別學校的特殊需求。

歷年來多有學者15指出台灣學校教育受制於地方政治和預算制度,無經費的保障,教育發展缺乏資源運用的彈性及效能,且為政府長期對教育財政的不重視16所困,面臨嚴苛的挑戰。有鑑於此,《教育基本法》17第五條揭示教育經費為主要重點之一,各級政府應寬列教育經費,保障專款專用,並合理分配及運用教育資源,尤其對偏遠及特殊地區的教育,更應優先予以補助。此法保障教育經費獲得較明確的規範。根據此法源,立法院進一步通過《教育經費編列與管理法》18,指示行政院教育費基準委員會應衡酌各地區人口數、學生數、公、立學校與層級、類別、規模、所在位置、教育品質指標、學生單位成本或其他影響教育成本等因素,分別計算各級政府年度教育經費基本需求,並參照各級政府財政能力,來核定各地教育經費。

數位教育資源:教育系統近年致力於縮減數位落差

最後,擁有智慧型手機、平板電腦、筆記型電腦,並能隨時上網搜尋,是在現今社會中吸收及傳播資訊的基礎,數位教育資源的分配也自然成為實踐平權教育的重點之一。政府109 年發布《邁向數位平權推動計畫(109~112)》19,以「服務多元族群,共享數位環境與資源,不因不同之性別、種族、族群、年齡、職業、出生地、社會階層而有所差異,人人享有數位平權」為願景。

據此,教育部辦理《偏鄉數位應用精進計畫》20,推動數位機會中心 (Digital Opportunity Center, DOC) 及數位學伴二個子計畫。其中數位機會中心至今在全臺16個縣市共設有84個據點提供服務,提供偏鄉民眾電腦與網路應用之場所,創造偏鄉地區居民方便上網與收訊之環境,提升民眾之電腦使用率與上網率,照顧偏鄉地區學童之數位應用學習,培植偏鄉民眾數位應用能力,不少DOC更結合當地社區共同合作,不只學習也關懷在地議題,例如:新北市的雙溪DOC21結合社區與大學推動食農教育和社區生態推廣、桃園復興區的羅浮國小的羅浮DOC22以部落文化為特色,賦能擔任部落協會幹部的DOC學員透過資訊整理行銷地方創生故事。

而數位學伴計畫則培訓大專校院學生運用資訊工具與資源導入教學,擔任偏遠地區國中小/數位機會中心學童之學伴,透過線上即時陪伴偏鄉國中小和DOC學童學習,協助提升偏遠地區學童學習動機與興趣。數位學伴計畫運行至今十多年,有些「小學伴」已上了大學,現在變成「大學伴」去輔導其他的小學伴23。以上案例顯示縮減數位落能協助跨越城鄉空間障礙,促進學習機會均等的潛能。

大家怎麼做?

作為孩子重要的學習、發展和社會化的場域,學校可以怎麼做,以確保優質平權教育的實踐?以下我們蒐集國際和台灣在地的案例,嘗試從經驗中凝煉出一些可能的前行方向:

實質公平的分配各類教育資源,確保高挑戰地區的需求被充分且有效的回應

  • 根據PISA2018所進行的調查,芬蘭、波蘭、丹麥等學生閱讀能力表現較佳的國家,該國校長均回報國內教育硬體和人力資源投入不會因學校社經背景不同而有所不同。
  • 歷年來PISA評比成績均十分亮眼的芬蘭尤其強調將教域資源配置在最需要的地方。許多受國際媒體訪問的芬蘭教育家均指出,芬蘭教育資源特別著重投入在基本教育以及學習遲緩者身上,而根據OECD國家評比,芬蘭則名列運用教育資源最有效率的國家之一,著重實質公平的教育資源分配,打造芬蘭平等而優質的教育環境。
  • 台灣的均一教育平台致力於「讓每一位孩子都有機會成為終身學習者」,透過豐富且免費的線上學習影片和練習題,讓不論身在何處的學童,都能擁有適合自己的學習資源,讓學生發展適合自己的學習方式。

a.計算公式為:偏遠地區學校全校教師員額=(全校學生每週學習總節數+全校教師每週兼任各項職務總減授節數)÷ 各該主管機關規定專任教師每人每週授課節數。

b.閱讀推動教師以具有合格教師證書為優先,但放寬以代理教師擔任。

參考資料列表

  1. 國民小學及國民中學設施設備基準(2019年7月24日)
  2. 偏遠地區學校教育發展條例(2017年12月6日)
  3. 黃朝琴.(2020).“教部優化千餘校設施 偏鄉、非山非市皆受益”. 青年日報
  4. Andreas ESchleicher.(2018).“PISA 2018 Insights and Interpretations”. OECD
  5. 國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則(2018年7月6日)
  6. 呂玟霖.(2016).“淺談偏鄉學校教師人力的困境與突破”. 臺灣教育評論月刊第五卷第二期
  7. 偏遠地區學校教育發展條例(2017年12月6日)
  8. 教育部國民及學前教育署.(2020).“將時間留給教學 教育部強化行政減量減輕教學負擔”. 教育部電子報
  9. 朱乙真.(2019).“【英語教學資源大體檢:老師篇】台灣要談英語教育,得先解決師資問題!解決了這個根本,其他問題自然會有正向循環”. 未來親子學習平台
  10. 張錦弘.(2019).“新課綱科技教師 偏校難尋 聘業師協助”. 聯合報系願景工程
  11. 教育部國民及學前教育署補助國民中小學閱讀推動計畫作業要點(2015年3月30日)
  12. 馮靖惠.(2019).“難推閱讀 偏鄉校缺書「更缺人力」”. 聯合新聞網
  13. 教育部補助偏遠地區學校及非山非市學校教育經費作業要點(2019年1月29日)
  14. 馮靖惠.(2020).“代課兼閱讀推動 解決偏鄉缺師問題”. 聯合新聞網
  15. 蔡宜家.(2009).“學校本位財政管理在中小學實施的可行性分析”. 網路社會學通訊地80期
  16. 陳麗珠.(2006).“從公平性邁向適足性:我國國民教育資源分配政策的現況與展望”. 教育政策論壇第九卷第四期
  17. 陳炳男.(2004).“「工作設計」在學校經營上的運用”. 學校行政第31期
  18. 教育基本法(2013年12月11日)
  19. 教育經費編列與管理法(2016年1月6日)
  20. 教育部資訊及科技教育司.(2020).“邁向數位平權推動計畫(109~112)”. 城鄉交流平臺-數位機會中心
  21. 泱泱.(2020).“雙溪DOC結合社區與大學推動食農教育”. PeoPo公民新聞
  22. 羅浮數位機會中心
  23. 林志成.(2019).“數位學伴 揪偏鄉童學才藝”. 中時電子報

TFT 觀點

為有架構地理解現況,TFT 以心理學家 Urie Bronfenbrenner 的生態系統理論為架構,從「教師」、「學校」、「生活環境」、「多元需求」、「證據」等五大面向切入,了解台灣正規教育系統在孩子成長發展的生態系各層次中扮演什麼角色,又如何影響每個孩子能否接受優質教育。最後,也整理一些我們在實踐平權優質教育上的重要學習。

「 TFT 觀點」旨在盡力完整而中性的梳理台灣優質平權教育的實踐現況,同時我們也理解教育挑戰盤根錯節,絕非一個網站能夠窮盡。我們虛心而真摯的歡迎各界指教,也希望透過相關交流,邀請教育生態圈的夥伴及關注教育議題的大眾,開啟推動教育均等的討論。

一起為台灣而教

願有一天,台灣所有孩子,不論出身,都能擁有優質的教育和自我發展的機會。

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